■ 熊德斌 王甜 李佳欢 张成功 金旺
贵州日报 2020-08-19 09版:黔言 产业兴旺和成果共享是高质量决胜脱贫攻坚的应有之义。产业兴旺是脱贫攻坚的手段,成果共享是脱贫攻坚的归宿。产业兴旺必须遵循市场机制和禀赋结构所决定的比较优势,并有效激励各类经济主体参与发展,为脱贫攻坚奠定坚实物质基础。成果共享必须惠及更多的贫困群体,让更多的贫困村、贫困户享受产业兴旺的发展红利。产业兴旺和成果共享“能否融合、如何融合”成为理论和政策实践的难点。今年四月底,笔者与课题组深入到玉屏开展脱贫攻坚成效调查研究,发现该县脱贫攻坚生动诠释了“产业兴旺和成果共享”融合。
整合涉农扶贫资金,提升资金使用效率
各级各类扶贫资金为贫困地区产业发展带来了机遇。但是摆在各级政府面前的难题在于怎样合理分割各类各级扶贫资金以及如何安全高效推动扶贫产业发展,惠及更多贫困群体。玉屏自治县通过深化涉农扶贫资金三大改革举措,较好地解决这个问题。
有效整合涉农和东西部扶贫协作项目资金。为有效实现统筹,玉屏自治县专门制定了涉农资金整合方案,按照资金统筹整合方案,统一资金管理办法,坚持群众路线,落实项目任务清单,全县进一步统筹整合清单和资金绩效清单等工作机制,把20项中央资金、20项省级资金、18项市级资金纳入统筹整合范围。
建立了“编制两案、组织两审、实行两公、实现一专”的七步工作法。为有效防范扶贫资金风险和提升资金使用效率,玉屏自治县首先要求编制年度计划整合资金草案和年度整合资金审议方案,经过县扶贫开发领导组会议审议后,再报县委常委会审定,通过公示报备后,公开下达计划,通过整合资金归集专户实现规范管理。
建立扶贫资金与项目的“五权”机制。首先,玉屏自治县对2014年以来扶贫项目形成的资产全面梳理调查、登记确权,按照属地原则明确资产所有权。其次,委托县、乡扶贫投资公司负责组织资产经营、管理、收益分配、产权登记,落实管理权。其三,围绕玉屏特色产业,通过合作经营、委托管理、公开发包及社会入股等方式落实经营权,确保让最能挣钱的人去经营。其四,70%的红利用于贫困户分红、20%作为村集体经济收入、10%作为村级管理和发展基金,确保发展红利。其五,县级层面的龙头企业由县直部门监管,乡镇实施项目纳入乡镇三资管理平台。该机制核心在于对整合的扶贫资金通过落实所有权,把扶贫资产放进集体篮子里；落实管理权,让专业公司管好扶贫资产；落实经营权,让最能挣钱的人去经营；落实收益权,确保让最需要的人能受益；落实监管权,让每一份资产都能保值增值。
准确把握禀赋优势,优化产业空间布局
产业项目如何在乡与乡之间、村与村之间、村民组与村民组之间分配一直是管理体制的难点。在客观现实上,乡村行政区划、禀赋结构与扶贫产业发展面临着不一致的困境。玉屏自治县不断用实践有力回答了扶贫产业的空间布局这一问题。基于要素禀赋结构的比较优势,玉屏明确了以油茶、生猪、食用菌和黄桃为主导产业,同时根据产业所需要的禀赋条件,把项目配置在最适合发展的乡村,做优做大产业。为推动油茶丰产林示范基地建设,在最适宜的朱家场镇街上村、堰上村、龙眼村一带,高标准建设2000亩基地。遵循最有利于油茶育苗基地发展原则,2018年玉屏自治县在朱家场镇道塘和桐木两个村分别建设100亩、200亩育苗基地培育适宜本地区的优良品种苗木,育苗2000万株。正是遵循最有利于产业发展原则,玉屏全县油茶面积由2006年的12万亩增加到现在的22万亩,2019年油茶投产总面积15.4万亩,油茶产量达1.35万吨,油茶产值达1.3 亿元。正是坚持遵循产业最适宜禀赋条件和集中连片发展原则,最大效能发挥各项资金效率,做优做强县域扶贫主导产业。
建立成果共享机制,制定约束与激励制度
扶贫资金整合与遵循禀赋比较优势有利于产业兴旺。但如何保证发展红利惠及更多贫困群体与激发群众内生动力是考验贫困地区治理体系和治理能力的试金石。玉屏自治县统筹建立了成果共享机制和收益差异化激励与约束制度化解了这一矛盾。
构建“10113”成果共享机制。根据县域禀赋优势,玉屏自治县确定了油茶、生猪、黄桃和食用菌为主的扶贫产业,把全县所有建档立卡贫困户纳入成果共享系统,按照每一户贫困户拥有10头生猪、1亩油茶或者1亩黄桃、1千棒食用菌为基本单位,实现贫困户户均年收入3000元以上为目标的“10113”成果共享机制。该机制做到县有支柱产业主导、乡有扶贫投资公司运作、村有农业园区承接、户有利益联结,实现产业全覆盖,但不是把生猪、黄桃、油茶和食用菌具体给贫困户经营,而是由专门公司经营,给予贫困户收益权。在课题组实地调研中获知,贫困户每年都得到了3040元的分红收益,实现了发展成果共享。
构建收益差异化激励与约束机制。“10113”成果共享机制惠及了玉屏自治县全部建档立卡贫困户,但是如何有效激发贫困群体内生发展动力是高质量打赢脱贫攻坚的又一难题。玉屏自治县县委、县政府坚持“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去”的工作路线,制定建档立卡户扶贫产业收益分配差异化管理办法,明确了医疗保险、义务教育、支持村集体事业、盘活闲置土地资源、客观真实表达诉求、环境卫生和公益性务工等“七要”义务,制定了不履行“七要”义务以及“四有”人员脱贫家庭、违反国家法律及违背不赡养老人等公序良俗、不参加就业培训、不积极就业等“十条”负面清单,完善了超过义务劳动、贫困户创业成功、无劳动力贫困家庭履行好“七要”“十条”义务和在对口帮扶城市稳定就业等“四补”奖励政策。制定差异化分配政策,既制约了“等、靠、要”等内生动力不足的突出问题,又规范了贫困群众行为,激发其内生动力。更重要的是在基层形成了积极向上的风貌,实现了乡风文明与治理有效,为乡村振兴奠定了公序良俗。
完善深化发展制度,写好乡村振兴新文章
脱贫攻坚与乡村振兴必须提升乡村发展质量,增强乡村产业发展能力,释放乡村消费潜力,有利于加快国内大循环。在脱贫攻坚实践过程中,玉屏走出了一条产业兴旺与成果共享融合的发展道路,为后期高质量推动乡村振兴,实现更高质量的产业兴旺和成果共享融合发展奠定了实践经验。做好脱贫攻坚有机衔接乡村振兴是“十四五”期间重大的实践课题,必须坚持要素禀赋适宜原则、遵循有效市场,加快要素禀赋结构升级需要不断促进乡村产业转型升级,同时形成更加完善的成果共享机制,落实以人民为中心的发展理念。站在两个一百年的历史交汇期,以乡村振兴战略支撑县域经济发展,必须更加尊重市场规律推动产业转型升级,建立更高层次的产业兴旺和成果共享的融合制度,服务于加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
(作者单位:贵州大学)
整合涉农扶贫资金,提升资金使用效率
各级各类扶贫资金为贫困地区产业发展带来了机遇。但是摆在各级政府面前的难题在于怎样合理分割各类各级扶贫资金以及如何安全高效推动扶贫产业发展,惠及更多贫困群体。玉屏自治县通过深化涉农扶贫资金三大改革举措,较好地解决这个问题。
有效整合涉农和东西部扶贫协作项目资金。为有效实现统筹,玉屏自治县专门制定了涉农资金整合方案,按照资金统筹整合方案,统一资金管理办法,坚持群众路线,落实项目任务清单,全县进一步统筹整合清单和资金绩效清单等工作机制,把20项中央资金、20项省级资金、18项市级资金纳入统筹整合范围。
建立了“编制两案、组织两审、实行两公、实现一专”的七步工作法。为有效防范扶贫资金风险和提升资金使用效率,玉屏自治县首先要求编制年度计划整合资金草案和年度整合资金审议方案,经过县扶贫开发领导组会议审议后,再报县委常委会审定,通过公示报备后,公开下达计划,通过整合资金归集专户实现规范管理。
建立扶贫资金与项目的“五权”机制。首先,玉屏自治县对2014年以来扶贫项目形成的资产全面梳理调查、登记确权,按照属地原则明确资产所有权。其次,委托县、乡扶贫投资公司负责组织资产经营、管理、收益分配、产权登记,落实管理权。其三,围绕玉屏特色产业,通过合作经营、委托管理、公开发包及社会入股等方式落实经营权,确保让最能挣钱的人去经营。其四,70%的红利用于贫困户分红、20%作为村集体经济收入、10%作为村级管理和发展基金,确保发展红利。其五,县级层面的龙头企业由县直部门监管,乡镇实施项目纳入乡镇三资管理平台。该机制核心在于对整合的扶贫资金通过落实所有权,把扶贫资产放进集体篮子里；落实管理权,让专业公司管好扶贫资产；落实经营权,让最能挣钱的人去经营；落实收益权,确保让最需要的人能受益；落实监管权,让每一份资产都能保值增值。
准确把握禀赋优势,优化产业空间布局
产业项目如何在乡与乡之间、村与村之间、村民组与村民组之间分配一直是管理体制的难点。在客观现实上,乡村行政区划、禀赋结构与扶贫产业发展面临着不一致的困境。玉屏自治县不断用实践有力回答了扶贫产业的空间布局这一问题。基于要素禀赋结构的比较优势,玉屏明确了以油茶、生猪、食用菌和黄桃为主导产业,同时根据产业所需要的禀赋条件,把项目配置在最适合发展的乡村,做优做大产业。为推动油茶丰产林示范基地建设,在最适宜的朱家场镇街上村、堰上村、龙眼村一带,高标准建设2000亩基地。遵循最有利于油茶育苗基地发展原则,2018年玉屏自治县在朱家场镇道塘和桐木两个村分别建设100亩、200亩育苗基地培育适宜本地区的优良品种苗木,育苗2000万株。正是遵循最有利于产业发展原则,玉屏全县油茶面积由2006年的12万亩增加到现在的22万亩,2019年油茶投产总面积15.4万亩,油茶产量达1.35万吨,油茶产值达1.3 亿元。正是坚持遵循产业最适宜禀赋条件和集中连片发展原则,最大效能发挥各项资金效率,做优做强县域扶贫主导产业。
建立成果共享机制,制定约束与激励制度
扶贫资金整合与遵循禀赋比较优势有利于产业兴旺。但如何保证发展红利惠及更多贫困群体与激发群众内生动力是考验贫困地区治理体系和治理能力的试金石。玉屏自治县统筹建立了成果共享机制和收益差异化激励与约束制度化解了这一矛盾。
构建“10113”成果共享机制。根据县域禀赋优势,玉屏自治县确定了油茶、生猪、黄桃和食用菌为主的扶贫产业,把全县所有建档立卡贫困户纳入成果共享系统,按照每一户贫困户拥有10头生猪、1亩油茶或者1亩黄桃、1千棒食用菌为基本单位,实现贫困户户均年收入3000元以上为目标的“10113”成果共享机制。该机制做到县有支柱产业主导、乡有扶贫投资公司运作、村有农业园区承接、户有利益联结,实现产业全覆盖,但不是把生猪、黄桃、油茶和食用菌具体给贫困户经营,而是由专门公司经营,给予贫困户收益权。在课题组实地调研中获知,贫困户每年都得到了3040元的分红收益,实现了发展成果共享。
构建收益差异化激励与约束机制。“10113”成果共享机制惠及了玉屏自治县全部建档立卡贫困户,但是如何有效激发贫困群体内生发展动力是高质量打赢脱贫攻坚的又一难题。玉屏自治县县委、县政府坚持“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去”的工作路线,制定建档立卡户扶贫产业收益分配差异化管理办法,明确了医疗保险、义务教育、支持村集体事业、盘活闲置土地资源、客观真实表达诉求、环境卫生和公益性务工等“七要”义务,制定了不履行“七要”义务以及“四有”人员脱贫家庭、违反国家法律及违背不赡养老人等公序良俗、不参加就业培训、不积极就业等“十条”负面清单,完善了超过义务劳动、贫困户创业成功、无劳动力贫困家庭履行好“七要”“十条”义务和在对口帮扶城市稳定就业等“四补”奖励政策。制定差异化分配政策,既制约了“等、靠、要”等内生动力不足的突出问题,又规范了贫困群众行为,激发其内生动力。更重要的是在基层形成了积极向上的风貌,实现了乡风文明与治理有效,为乡村振兴奠定了公序良俗。
完善深化发展制度,写好乡村振兴新文章
脱贫攻坚与乡村振兴必须提升乡村发展质量,增强乡村产业发展能力,释放乡村消费潜力,有利于加快国内大循环。在脱贫攻坚实践过程中,玉屏走出了一条产业兴旺与成果共享融合的发展道路,为后期高质量推动乡村振兴,实现更高质量的产业兴旺和成果共享融合发展奠定了实践经验。做好脱贫攻坚有机衔接乡村振兴是“十四五”期间重大的实践课题,必须坚持要素禀赋适宜原则、遵循有效市场,加快要素禀赋结构升级需要不断促进乡村产业转型升级,同时形成更加完善的成果共享机制,落实以人民为中心的发展理念。站在两个一百年的历史交汇期,以乡村振兴战略支撑县域经济发展,必须更加尊重市场规律推动产业转型升级,建立更高层次的产业兴旺和成果共享的融合制度,服务于加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
(作者单位:贵州大学)
